Nieuwe handhavingsstrategie van de ILT: van interventieladder naar interventiematrix

    Verschillende instanties zoals Omgevingsdiensten maken bij de afdoening van overtredingen op bijvoorbeeld milieugebied al jarenlang gebruik van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). De LHS schept een gelijk speelveld zodat handhavers in vergelijkbare situaties op een vergelijkbare wijze interveniëren. Tot voor kort hanteerde de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) haar eigen handhavingsbeleid en de zogenoemde interventieladder. Sinds 14 mei jl. is de LHS en de bijbehorende interventiematrix ook voor de ILT het uitgangspunt op het gebied van handhaving.

    De LHS is oorspronkelijk ontwikkeld vanuit het milieurecht maar is breder toepasbaar. Het doel van de LHS is “uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen.” Gelijke monniken gelijke kappen dus.

    Handhavers gebruiken de LHS om tijdens het houden van toezicht bij elke bevinding te kiezen voor een passende interventie. Afhankelijk van de situatie kan worden gekozen voor alleen bestuursrechtelijk optreden, voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden of alleen voor de inzet van het strafrecht. De LHS is een afwegingsinstrument waarbij (onder meer) moet worden gekeken naar de gevolgen van de overtreding en het gedrag van de overtreder. Uit de LHS is af te leiden welke stappen de ILT moet doorlopen:

    • Stap 1: positionering bevinding in interventiematrix: De ILT beoordeelt eerst de gevolgen van de bevinding voor de werkterreinen transport, infrastructuur, milieu en wonen. Zodra deze gevolgen aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar zijn (bijvoorbeeld als sprake is van ernstige milieuschade), dan komt de inzet van het strafrecht in beeld.
    • Ook moet de zogeheten normadressaat worden getypeerd, dat wil zeggen het gedrag van de overtreder. Bij deze stap moet de ILT verder kijken dan de overtreding op zich en ook de toezicht- en handhavingshistorie in beschouwing nemen.
    • Vervolgens moet worden beoordeeld of sprake is van verzachtende of van verzwarende argumenten. Bij verzwarende argumenten kan worden gedacht aan recidive.
    • Stap 2: bepalen verzwarende aspecten: bij stap 2 moet worden gekeken naar eventuele verzwarende aspecten, zoals bijvoorbeeld het willen behalen van financieel voordeel bij de geconstateerde overtreding. Hoe meer verzwarende aspecten aanwezig zijn, hoe groter de reden om naast bestuursrechtelijk optreden ook strafrechtelijk te handhaven.

    Naar aanleiding van deze stappen moet de ILT bepalen of er overleg moet plaatsvinden met de politie of het Openbaar Ministerie over de inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht (stap 3: overleg). Als er vervolgens daadwerkelijk wordt gehandhaafd (stap 4: optreden), dan schrijft de LHS voor dat de doorlopen stappen en genomen beslissingen verifieerbaar en transparant worden vastgelegd (stap 5: vastlegging).

    Op haar website vermeldt de ILT dat het doel van interventie is om burgers of bedrijven te bewegen tot naleving: “Het is niet het doel van de inspectie om steeds zo zwaar mogelijk te straffen. Het doel is wel om telkens effectief te zijn met, als dat kan, zo licht mogelijk geschut.” Dit sluit aan bij het algemene uitgangspunt van de LHS dat zo licht mogelijk moet worden gestart met interveniëren waarbij herstel voorop staat. Pas als naleving uitblijft kunnen zwaardere interventies worden ingezet. In de interventiematrix is dit uitgangspunt terug te zien in de drie categorieën interventies:

    • bestuursrechtelijk herstellend (o.a. waarschuwen, last onder dwangsom of last onder bestuursdwang);
    • bestuursrechtelijk bestraffend (o.a. bestuurlijke boete of intrekken vergunning);
    • strafrechtelijk (proces-verbaal of bestuurlijke strafbeschikking).

    De ILT heeft voor alle werkterreinen waarop zij toezicht houdt, de interventiematrix uitgewerkt. Het gaat dan kort gezegd om transport, infrastructuur, milieu en wonen. Dat gaat van de onderwerpen Asbest, Binnenvaart en Bodem tot aan de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) en Gevaarlijke stoffen. Aan de hand van de interventiematrix van de LHS zijn voor elk werkterrein passende interventies bepaald voor de vaakst voorkomende of meest ingrijpende overtredingen.

    Zoals gezegd is de nieuwe handhavingsstrategie van de ILT per 14 mei jl. in werking getreden. Wat betekent deze verandering voor burgers en bedrijven?

    De nieuwe handhavingsstrategie zal worden toegepast voor overtredingen die op of na 14 mei 2021 zijn begaan. Ik merk op dat zowel het oude handhavingsbeleid van de ILT als het nieuwe beleid uitgaan van het principe om zo licht mogelijk te interveniëren bij een overtreding. De overstap van de interventieladder naar de interventiematrix (die centraal staat in de LHS), maakt dat de ILT meer voorgeschreven aspecten moet afwegen bij de interventiekeuze en de uiteindelijke interventie aan de hand van de doorlopen stappen ook moet kunnen verantwoorden.

    Met het nieuwe beleid is het voor burgers en bedrijven transparanter op welke wijze de ILT in bepaalde situaties zal gaan handhaven. De handhaving wordt daarmee ook duidelijker controleerbaar. De ILT zal bij concrete interventies verantwoording moeten afleggen hoe tot een bepaalde interventie is gekomen en welke afweging daarbij is gemaakt. De ILT wordt met het nieuwe handhavingsbeleid ook daadwerkelijk gedwongen de relevante aspecten af te wegen, de gekozen interventie te motiveren en daarbij ook rekening te houden met verzwarende of verzachtende omstandigheden. De uiteindelijk gekozen interventie is daarmee verifieerbaar en kan (makkelijker) worden getoetst aan bijvoorbeeld het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.

    De (vermeende) overtreder kan daarmee ook anticiperen op de te kiezen interventie door pro-actief gegevens aan de ILT aan te leveren, om de keuze voor een bepaalde wijze van interveniëren (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) te beïnvloeden. Als gekozen is voor een bepaalde interventie kan de (vermeende) overtreder vervolgens de gekozen interventie aan de hand van de LHS zorgvuldig controleren. Op die manier kan in het concrete geval worden beoordeeld of het handhavingsbeleid door de ILT op correcte wijze is toegepast.

    Bijdrage van 17 mei 2021 van Marlies Loenen, advocaat bij Libertas Advocaten.